Bundesverfassungsgericht - Pressestelle -
Pressemitemteilung Nr. 2/2010 vom 20. Januar 2010
Beschluss vom 8. Dezember 2009 2 BvR 758/07
Kürzung des Ausgleichsbetrags für Unternehmen des öffentlichen
Personennahverkehrs gem. § 45a Abs. 2 Satz 3 PBefG wegen Mängel im
Gesetzgebungsverfahren verfassungswidrig
Auszubildende werden von den Unternehmen des öffentlichen
Personennahverkehrs in der Regel zu ermäßigten Entgelten befördert, ohne
dass darauf ein gesetzlicher Anspruch besteht. Nach der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts muss der Unternehmer aus Gründen des
Gemeinwohls die Tarife jedoch innerhalb der Grenzen der wirtschaftlichen
Lage des Unternehmens nach Regel-, Sozial- und Ermäßigungstarifen
staffeln. Der Unternehmer hat es damit durch seine Tarifgestaltung in
der Hand, im Rahmen einer kostendeckenden und gewinnerzielenden
Unternehmenspolitik etwaige Mindereinnahmen aus einzelnen
Verkehrsleistungen wie dem Schülerverkehr durch eine Erhöhung der Tarife
an anderer Stelle auszugleichen. Daneben gewährt der Staat seit 1977 den
Unternehmen für die Beförderung von Auszubildenden unter bestimmten
gesetzlich festgelegten Voraussetzungen zusätzlich eine
Ausgleichsleistung nach Maßgabe des § 45a Abs. 2 Satz 1 PBefG. Nach § 45
a Abs. 2 Satz 3 PBefG, der durch Art. 24 des Haushaltsbegleitgesetzes
2004 eingefügt wurde, wurde dieser Ausgleichsbetrag für 2004 um 4 % und
für die Folgejahre noch weiter verringert.
Das Haushaltsbegleitgesetz 2004 beruht auf einem Gesetzentwurf der
Bundesregierung, der vor allem wesentliche Elemente des
Haushaltsstabilisierungskonzeptes 2003 der Bundesregierung, unter
anderem den Abbau von Subventionen, umsetzen sollte. Der Entwurf wurde
im ersten Durchgang vom Bundesrat abgelehnt. Zeitlich parallel dazu
erarbeitete eine Arbeitsgruppe unter Leitung der Ministerpräsidenten der
Länder Hessen und Nordrhein-Westfalen, Roland Koch und Peer Steinbrück,
das sog. Koch/Steinbrück-Papier, das einen umfassenden Subventionsabbau
vorsah und am 30. September 2003 veröffentlicht wurde. In der ersten
Beratung des Haushaltsbegleitgesetzes 2004 im Deutschen Bundestag am 9.
September 2003 wurden die Vorschläge des Koch/Steinbrück-Papiers in
abstrakter Form angesprochen, ohne dass das Personenbeförderungsgesetz
selbst erwähnt wurde. Die Gesetzesvorlage wurde federführend dem
Haushaltsausschuss und mitberatend dem Finanzausschuss des Deutschen
Bundestages zugewiesen.
In den Sitzungen sowohl des Haushaltsausschusses als auch des
Finanzausschusses am 15. Oktober 2003 stellten der Finanzminister des
Landes Nordrhein-Westfalen, Dieckmann, und der Minister für Europa- und
Bundesangelegenheiten des Landes Hessen, Riebel, die Vorschläge der
Arbeitsgruppe Koch/Steinbrück teilweise vor; sie baten darum, diese in
die Beratungen des Gesetzentwurfs miteinzubeziehen. Beide Ausschüsse
sprachen sich dafür aus, den Gesetzentwurf in zum Teil geänderter
Fassung, jedoch ohne Berücksichtigung des Koch/Steinbrück-Papiers
anzunehmen.
In der zweiten und dritten Beratung des Deutschen Bundestages zum
Haushaltsbegleitgesetz 2004 am 17. Oktober 2003 wurden die Vorschläge
zum Subventionsabbau der Ministerpräsidenten von Hessen und
Nordrhein-Westfalen zwar erwähnt, einzelne Punkte des Papiers aber nicht
erörtert. Der Gesetzentwurf wurde in zweiter Beratung sowie in der
Schlussabstimmung in der Ausschussfassung angenommen.
Der Bundesrat verlangte im zweiten Durchgang die Einberufung des
Vermittlungsausschusses unter anderem mit dem Ziel, die Vorschläge der
Ministerpräsidenten Koch und Steinbrück in den Gesetzentwurf
einzubeziehen. Der Vermittlungsausschuss einigte sich am 16. Dezember
2003 auf einen Vorschlag zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes;
die Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses wurde in der Sitzung
des Deutschen Bundestages am 19. Dezember 2003 angenommen. Der Bundesrat
stimmte dem Gesetz mit der Mehrheit seiner Stimmen am 29. Dezember 2003
zu. Das Gesetz wurde am 31. Dezember 2003 im Bundesgesetzblatt verkündet
und trat am 1. Januar 2004 in Kraft.
Die Beschwerdeführerin befördert Personen, darunter auch Auszubildende
zu einem ermäßigten Tarif, im öffentlichen Personennahverkehr. Sie
beantragte im April 2005 bei der zuständigen Behörde die Gewährung eines
Ausgleichs für gemeinwirtschaftliche Leistungen im
Straßenpersonenverkehr für das Kalenderjahr 2004, der aber nicht in der
beantragten Höhe bewilligt wurde. Die Beschwerdeführerin klagte gegen
die Kürzung beim Verwaltungsgericht und wies darauf hin, dass das
Haushaltsbegleitgesetz 2004 und damit die Kürzungsvorschrift des § 45a
Abs. 2 Satz 3 PBefG nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sei. Die
Vorschrift sei erst durch den Vermittlungsausschuss in das
Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden, ohne dass der Deutsche
Bundestag und der Bundesrat dem vorher zugestimmt hätten. Die Klage und
der Antrag auf Zulassung der Berufung blieben ohne Erfolg. Mit ihrer
Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer
Grundrechte aus Art. 19 Abs. 4, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 GG sowie
des Art. 20 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 76 Abs. 1, Art. 77 Abs. 1,
Abs. 2 und Abs. 2a GG.
Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass die
Kürzung des Ausgleichsbetrags gemäß § 45a Abs. 2 Satz 3 Variante 1 PBefG
verfassungswidrig, aber nicht nichtig ist. Das Gesetz bleibt längstens
bis zum 30. Juni 2011 anwendbar. Den Kompetenzen des
Vermittlungsausschusses werden durch das Grundgesetz (Art. 20 Abs. 2,
Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Art. 76 Abs. 1 GG)
Grenzen gesetzt, die im vorliegenden Gesetzgebungsverfahren
überschritten wurden. Der Vermittlungsausschuss hat eigene Vorschläge in
das Gesetzgebungsverfahren eingeführt, ohne dass der Deutsche Bundestag
in verfassungsgemäßer Weise beteiligt wurde. Die Beschwerdeführerin ist
insoweit in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.
19 Abs. 3 GG verletzt. Die angegriffene Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts verletzt die Beschwerdeführerin darüber hinaus
in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG, weil das Gericht die
Anforderungen an die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung
in unzumutbarer Weise überspannt hat.
Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:
Die Kompetenzen des Vermittlungsausschusses und seine Funktion und
Stellung im Gesetzgebungsverfahren sind in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts hinreichend geklärt. Der Vermittlungsausschuss
hat kein eigenes Gesetzesinitiativrecht, sondern ihm kommt lediglich die
Aufgabe zu, auf der Grundlage des Gesetzesbeschlusses und des vorherigen
Gesetzgebungsverfahrens Änderungsvorschläge zu erarbeiten, die sich
ausgehend vom Anrufungsbegehren im Rahmen der parlamentarischen
Zielsetzung des Gesetzgebungsvorhabens bewegen und die jedenfalls im
Ansatz sichtbar gewordenen politischen Meinungsverschiedenheiten
zwischen Deutschem Bundestag und Bundesrat ausgleichen.
Die Kompetenzverteilung im Verhältnis zwischen den Gesetzgebungsorganen
weist dem Deutschen Bundestag die entscheidende Funktion im
Gesetzgebungsverfahren zu. Der Vermittlungsvorschlag muss dem Deutschen
Bundestag aufgrund der dort geführten parlamentarischen Debatte
zurechenbar sein. Das zum Anrufungsbegehren führende
Gesetzgebungsverfahren wird durch die in dieses eingeführten Anträge und
Stellungnahmen der Abgeordneten, des Bundesrates und gegebenenfalls der
Bundesregierung bestimmt. Voraussetzung für das Aufgreifen eines
Regelungsgegenstandes durch den Vermittlungsausschuss ist, dass die
Anträge und Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren bekannt gegeben
worden sind und die Abgeordneten die Möglichkeit hatten, diese zu
erörtern. Der Vermittlungsausschuss muss dabei auch den von Verfassungs
wegen gebotenen Zusammenhang zwischen der öffentlichen Debatte im
Parlament und der späteren Schlichtung zwischen den an der Gesetzgebung
beteiligten Verfassungsorganen wahren.
Die Änderung des Personenbeförderungsgesetzes durch das
Haushaltsbegleitgesetz 2004 ist nicht in formell verfassungsmäßiger
Weise zustande gekommen. Die Einbringung des Koch/Steinbrück-Papiers in
das parlamentarische Verfahren des Deutschen Bundestages und seine
Behandlung in dessen Ausschüssen sowie im Plenum eröffneten dem
Vermittlungsausschuss nicht die Kompetenz, eine Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes in den Vermittlungsvorschlag aufzunehmen.
Die Vorschläge des Koch/Steinbrück-Papiers waren - zumindest in Bezug
auf die Kürzung von Finanzhilfen - bereits nach Struktur und Umfang
angemessener parlamentarischer Beratung nicht zugänglich und nach der
Art ihrer Einbringung und Behandlung darauf auch gar nicht angelegt. Der
gesamte Verfahrensgang war vielmehr erkennbar darauf ausgerichtet, unter
Vermeidung der Öffentlichkeit der parlamentarischen Debatte und einer
hinreichenden Information der Mitglieder des Deutschen Bundestages den
von vornherein als notwendig erkannten politischen Kompromiss erst im
Vermittlungsausschuss herbeizuführen.
Die Vorschläge zur Kürzung von Finanzhilfen des Bundes im
Koch/Steinbrück-Papier und deren Behandlung in den Ausschüssen und im
Plenum des Deutschen Bundestages genügten nicht den Anforderungen an
Anträge und Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren, die den Rahmen und
Gegenstand eines Vermittlungsverfahrens festlegen. Die sachliche
Tragweite des vom Vermittlungsausschuss in den Gesetzentwurf eingefügten
Regelungsgegenstandes wurde im Gesetzgebungsverfahren vor dem
Gesetzesbeschluss nicht erkennbar. Denn die Auflistung einer Vielzahl
pauschal zu kürzender Finanzhilfen ohne jegliche Ansätze für eine
rechtliche und politische Bewertung und ohne Zuordnung zu den
einschlägigen Handlungsfeldern (Haushalt, Gesetzgebung) in dem
Koch/Steinbrück-Papier schloss es praktisch aus, dass sich die
Abgeordneten mit den Vorschlägen im Einzelnen verantwortlich befassten.
Das Defizit an Konkretisierung ist ebenfalls durch die Behandlung des
Koch/Steinbrück-Papiers in den Ausschüssen des Deutschen Bundestages und
durch die Beschlussempfehlung und den Bericht des Haushaltsausschusses
nicht ausgeräumt worden, da die Minister bei der Darstellung des Papiers
nicht über die Erwähnung von Beispielen hinausgingen.
Ebenso führt auch die verschiedentliche Erwähnung des
Koch/Steinbrück-Papiers in den drei Lesungen des
Haushaltsbegleitgesetzes 2004 im Plenum des Deutschen Bundestages nicht
dazu, dass dessen Liste der Finanzhilfen durch den Vermittlungsausschuss
hätte aufgenommen werden dürfen. Den verfassungsrechtlich garantierten
Informations- und Mitwirkungsrechten der Abgeordneten ist auf den vom
Grundgesetz und der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages
vorgesehenen Wegen Rechnung zu tragen. Sinn des Grundsatzes der
Parlamentsöffentlichkeit ist es, den Inhalt der parlamentarischen
Debatte öffentlich zu machen.
Die Art der Einbringung des Koch/Steinbrück-Papiers in das
parlamentarische Verfahren genügte darüber hinaus nicht den
Anforderungen an die Förmlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens; denn das
Koch/Steinbrück-Papier wurde nicht als Bundesratsinitiative (Art. 76
Abs. 1 GG) in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht. Die Landesminister
Dieckmann und Riebel traten in den Ausschüssen des Deutschen Bundestages
auf der Grundlage des Rederechts nach Art. 43 Abs. 2 Satz 2 GG auf. Bei
dem Rederecht handelt es sich nicht um eine dem Bundesrat als
Verfassungsorgan insgesamt zustehende Befugnis, sondern um ein
Individualrecht der einzelnen Bundesratsmitglieder. Daher brachten die
Minister das Papier nicht als Stellungnahme des Bundesrates zu dem
Gesetzentwurf der Bundesregierung ein; vielmehr handelt es sich um
Material, das den Ausschüssen und den Abgeordneten des Deutschen
Bundestages in unverbindlicher Weise präsentiert wurde.
Die Einbeziehung der Inhalte des Koch/Steinbrück-Papiers in den
Beschlussvorschlag des Vermittlungsausschusses lässt sich auch nicht
damit rechtfertigen, dass der Bundesrat in seinem Anrufungsbegehren
verlangte, das Gesetz grundlegend zu überarbeiten und die Vorschläge der
Ministerpräsidenten Roland Koch und Peer Steinbrück zum Abbau von
Steuervergünstigungen und Finanzhilfen einzubeziehen. Die Anrufung käme
dann einer Gesetzesinitiative gleich, die nur auf dem
verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Weg zulässig ist. Dem Deutschen
Bundestag würde auf diese Weise eine Veto-Position zugespielt, die
gerade kennzeichnendes Merkmal der Stellung des Bundesrates im
Gesetzgebungsverfahren ist.
Der Mangel im Gesetzgebungsverfahren berührt die Gültigkeit der
angegriffenen Norm, weil er evident ist. Für die an der Gesetzgebung
beteiligten Organe war im Jahr 2003 bei verständiger Würdigung
erkennbar, dass das Verfahren der Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes durch das Haushaltsbegleitgesetz 2004 mit
dem Grundgesetz nicht vereinbar war. Die verfassungsrechtlichen Maßstäbe
waren bereits durch das Senatsurteil vom 7. Dezember 1999 geklärt (vgl.
dazu auch BVerfGE 120, 56 <79 f.>). Der Umstand, dass seinerzeit der
notwendige politische Kompromiss voraussichtlich nur im
Vermittlungsausschuss zu erreichen war, rechtfertigt eine Abkürzung des
Verfahrens im Deutschen Bundestag mit dem Ziel beschleunigten Zugangs
zum Vermittlungsverfahren schon deshalb nicht, weil dadurch die
parlamentarische Öffentlichkeit und damit die Sichtbarkeit politischer
Verantwortung gegenüber den Bürgern erheblich eingeschränkt wurde.
Sonstige Verfassungsverstöße liegen nicht vor. § 45a Abs. 2 Satz 3
Variante 1 PBefG ist materiell verfassungsgemäß. Die Tätigkeit der
Beschwerdeführerin als Verkehrsunternehmen, das Leistungen im
öffentlichen Personennahverkehr erbringt, unterfällt dem Grundrecht der
Berufsfreiheit aus Art. 12 GG in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG. Ob
die Regelung darüber hinaus berufsregelnde Tendenz hat, kann hier
dahinstehen, weil sie anerkannten Gemeinwohlbelangen dient und die
Betroffenen nicht unverhältnismäßig belastet. Die Berücksichtigung der
Gemeinwohlbelange bei der Gestaltung der Tarife im öffentlichen
Personennahverkehr erfordert es, die Personengruppe der Schüler und
Auszubildenden zu bevorzugen. Die Erhöhung des Tarifniveaus an anderer
Stelle findet jedoch ihre Grenze in den öffentlichen Verkehrsinteressen,
im Besonderen in der Aufnahmefähigkeit des Marktes. Funktion des
Ausgleichs nach § 45a PBefG ist es, diese Lücke zu füllen und die
Überlebensfähigkeit des öffentlichen Personennahverkehrs zu sichern. Die
Konsolidierung der öffentlichen Haushalte, hier der Haushalte der
Länder, die nach § 45a Abs. 3 Satz 1 PBefG zur Gewährung des Ausgleichs
verpflichtet sind, ist ein legitimes Ziel des Gesetzgebers. Es ist nicht
ersichtlich, dass die Kürzung des Ausgleichsbetrags um 4 % von einem
durchschnittlichen Verkehrsunternehmer nicht durch zumutbare Maßnahmen
der Preisgestaltung in angemessener Zeit ausgeglichen werden kann. Der
Gesetzgeber war auch nicht verpflichtet, den Anwendungsbereich der
Vorschrift auf neu erteilte Konzessionen zu beschränken oder das
Inkrafttreten des Gesetzes hinauszuschieben. Die bloße Erwartung der
Verkehrsunternehmer, das geltende Recht werde unverändert fortbestehen,
ist verfassungsrechtlich nicht geschützt. Aus den gleichen Gründen
verstößt die angefochtene Regelung nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG.
Aus der Unvereinbarkeit der angegriffenen Regelung des § 45a Abs. 2 Satz
3 Variante 1 PBefG mit dem Grundgesetz folgt nicht die Nichtigkeit der
Norm, weil sonst dem gesetzgeberischen Konzept des
Haushaltsbegleitgesetzes 2004 rückwirkend die Grundlage entzogen würde.
Um dem Interesse verlässlicher Finanz- und Haushaltsplanung und eines
gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs für weitgehend schon abgeschlossene
Zeiträume Rechnung zu tragen, bleibt die Norm daher vorläufig anwendbar.
Die weitere Anwendbarkeit endet jedoch mit einer Neuregelung, spätestens
am 30. Juni 2011.
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts, mit dem der Antrag der
Beschwerdeführerin auf Zulassung der Berufung abgelehnt wurde, verletzt
die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 GG; denn
das Oberverwaltungsgericht hat hier in einer unzumutbaren, aus
Sachgründen nicht mehr zu vereinbarenden Weise die
Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO überspannt.
Darüber hinaus hat es angesichts der formellen Verfassungswidrigkeit des
mittelbar angegriffenen Gesetzes in einer Art. 19 Abs. 4 GG verletzenden
Weise das Vorliegen des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel an der
Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts nach § 124 Abs. 2
Nr. 1 VwGO verkannt. Die Entscheidung ist mit 7:1 Stimmen ergangen.
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